中国公路的产业属性及高速公路产业化

1　中国公路发展与产业化的显现

公路作为国民经济和社会发展的重要基础设施，在新中国成立后得到了迅速恢复和发展，尤其在实行改革开放政策以后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国公路交通事业进入了快速、健康的发展轨道，管理体制、投融资方式及经营模式也发生了根本变化，从体制和市场的角度去审视，大致经历了以下3个阶段：

第一阶段，20世纪80年代初期以前，公路被视为纯公益事业，公路建设在传统的计划经济体制下，一直由政府直接投资或挤用本应全部用于公路养护的养路费，由于没有稳定正常的资金来源，公路建设资金长期严重不足，公路发展不稳定，道路等级水平低。在管理上实行交通行政主管部门统管统养的一体化体制。

第二阶段，1984年12月国务院常务会议通过了对公路建设实行“贷款修路、收费还贷”等4项优惠政策，公路建设开始引入社会资金，打破了传统的投资体制。特别是高速公路的兴起，进一步丰富和完善了需求多层次、投资多元化的投融资模式，公路管理经营上也出现了“事业单位”、“事业单位企业管理”和“企业单位”等多样化格局。

第三阶段，1996年8月，广东省高速公路发展股份有限公司发行的境内上市外资股(B股)在深交所成功上市，拉开了公路企业上市的序幕，标志公路建设发展真正融入了市场体系。此后处于探索前沿的省市着手尝试组建高速公路发展集团。

2　公路的产业属性

2.1　公路产业的基本属性

所谓产业，在经济学上是指由提供相近商品或服务、在相同或相关价值链上活动的企业共同构成的企业集合[1]。

2.1.1　产业具有的特性[2]

(1)一个产业是具有相同生产或服务内容的众多企业构成的庞大的企业集合。

(2)一个产业中的各企业向社会经济的其他系统转出相同的资源，同时又从外部环境获取相同资源。

(3)一个产业因其特定的生产或服务内容与其它产业相区别。

(4)一个产业在社会经济中是相对的独立系统，而由于资源的输入和输出又与社会经济的其它部分保持着密切联系。

(5)一个产业有其特定的、不同于其它产业的生存形态和生存方式。

(6)产业内部存在自由竞争，如果垄断不被禁止，则可能出现产业集中的集团化。

2.1.2　市场化运作的公路体系显示的独立产业特征

(1)任何公路个体其最基本功能都是作为客货流载体向车主或行人提供通行服务。对收费道路而言，通过投资者的经营活动将商业资本转化为生产性基础设施；对非收费道路而言，则公路管理机构将国家投资及作为一般道路投资主要来源的规费投资通过建设管理直接转化为生产性基础设施。

(2)在输出相同服务及产品的同时，又从外部环境获取建设、养护及运营管理所需的建材、机械设备、人力资源、车辆通行费及建设养护费用等。

(3)作为交通运输系统的基础设施，公路体系中的个体彼此功能相似，而又与本系统的其它运输方式及其它系统相区别。

(4)从宏观上讲，公路设施可以作为整个交通运输系统的一部分，而同公路运输体系一道与本系统其它运输方式相竞争或合作而产生密节联系，整个系统又通过其共性行为与其它系统成为整个社会系统的一个组成部分。

(5)公路体系各相关区域内的个体之间存在竞争，而容易因为天然垄断产生产业集中和集团化。

2.2　公路产业存在的条件

公路个体及其组成的体系之所以具有产业特性，是与一般的发展阶段相关联的，是一定条件下的生存状态。

(1)国民经济的快速发展对公路基础设施强大需求与传统体制下的有效投资供给严重短缺的矛盾，迫使公路管理行业冲破传统投融资体制束缚，引入超常规发展模式，促成了公路企业的迅速增加和公路资产的迅速膨胀，而具有了构成相对独立产业的基本规模。

(2)公路个体的利益属性是产业化的源动力。收费道路企业的经营目的就是盈利，这是市场经济的根本调节机制，也是公路企业存在和不断壮大的理由。

(3)作为公路建设、养护资金主要来源的交通规费(或燃油税)是取之于车，用之于路，公路产业具有自我发展存续的机制。

2.3　公路产业的特性

公路的特殊经济属性[3]决定了公路体系的特殊产业特性。

2.3.1　公路具有公共物品特性

(1)公路交通产生巨大的外部经济效益，具有很强的公益性和社会性。其主要功能是为整个社会和经济活动提供必要的运行条件，是社会、经济、文化及国防的重要支撑力量，公路所产生的社会经济效益远大于其自身的经济效益，属基础产业。

(2)公路具有自然垄断特点，易形成高度集中产业，导致市场失效。宜通过建立完善的特许经营和加强政府监管来弥补自然竞争的不足，规范和监督经营者的行为。

(3)公路是大型公共基础设施，投资巨大、回收期长、回报率低，不具备安全独立的商业化发展条件，需要政府或公共部门给予政策优惠或产业扶持。

3　高速公路产业化的根本动因

3.1　公路产业化的内涵

广义上讲，产业化就是指非经济活动转向经济活动的过程。所谓公路产业化，可定义为“公共事业的公路”向“公共产业的公路”过渡与发育的过程，呈现出2个动态特征；

3.2　高速公路产业化的动因

高速公路的较强的商品属性，使其具有了首先实现产业化的基本条件及动力。

4　高速公路产业化若干问题

高速公路作为终极的国有资产，产业化的根本目的在于确保道路设施的服务功能和国有资产的保值增值，利用社会主义市场经济调节机制和借助产业政策、产业管理，以最低的成本消耗，达到最佳的产业经济效益和外部经济效益，全面实现高速公路及其它等级公路的可持续发展。

4.1　产业政策

高速公路是国民经济的公共基础设施，具有很强的外部经济效益，因国家投资不足，除海南为非收费高速公路以外，中国其它省份的高速公路都由于其建设经营成本高、投资回收期长及负债率过高，大部分高速公路收费经营经益不明显，不少已进入还债高峰，很有可能出现债务危机。因此，公路主管部门及国家综合部门要深入研究高速公路发展的产业政策。

4.2　产业管理

推行特许经营后，公路主管部门的主要职能由现在的计划经济和管理模式转变为宏观调控、企业监管、法律约束、政企分开的市场经济模式。

4.3　资本经营

中国高速公路在整个公路网中所占里程比例不大，却占了相当大的资产比例，而且这一比例在今后一段时期将快速持续上升。高速公路中相当部分为债务资本，如果经营不当，将对公路产业乃至国民经济造成重大影响。资本经营应是高速公路产业化的主要任务。