沉船沉物强制打捞清除强制保险研究——以《残骸清除公约》为视角

第二十届全国海事审判研讨会征文


北海海事法院　　刘乔发

二0一一年六月十五日


作 者 简 介

刘乔发，男，1962年10月生，1982年1月参加工作，1984年6月调入法院，开始从事民商事审判工作。长期来，理论联系实际开展民商事法律问题研究，共撰写了100余万字的法学调研文章，其中在法制日报，人民法院报，人民司法，现代法学等二十余种省级以上法学报刊发表70余篇60余万字，在全国法院和全区法院各种评比活动中被评为特等奖，一等奖，二等奖等奖项20余篇15万余字。

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【摘要】随着沉船沉物的增多和船舶体积的增大, 沉船沉物给海上航行安全带来了越来越大危害。为此，沉船沉物打捞清除成为国内外关注的问题，而妨碍沉船沉物打捞清除的瓶颈莫过于打捞清除费用的日益增加而又没有保障。 本文借鉴《内罗毕国际残骸清除公约》(下称《残骸清除公约》)关于强制保险的规定，提出了建立我国沉船沉物强制打捞清除强制保险制度：1、保险人应为中国船东互保协会；2、被保险人应为船舶所有人或经营人；3、受益人首先为主管机关，但舶所有人或经营人主动实施打捞清除的情况下，舶所有人或经营人也可成为受益人；4、保险费率应根据不同的情况实行不同的浮动保险费率；5、强制保险属于责任保险，可以直接诉讼；6、保险人的追偿权不属保险代位求偿权，而是一种具有自身特定意义的追偿权，但不能全额追偿。（正文10000字）
【关键词】沉船沉物　打捞　强制保险

以下正文：

导语

据资料显示，全世界大约有l300艘沉船残骸没有得到打捞，严重地威胁着全球的海上航运安全。而在我国因各类事故造成的沉船数平均每年达230多艘，给我国的海上交通安全造成了严重危害。于是打捞清除沉船沉物残骸成为世界各国关注的问题，我国也不例外。我国早在1957年就制订了《打捞沉船管理办法》，对妨碍船舶航行、航道整治或者工程建筑的沉船，规定沉船所有人必须在规定的期限内进行打捞清除。否则，有关港（航）务主管机关可以进行打捞或者予以解体清除。该办法还规定了哪些类型的沉船需要打捞，打捞物的所有权等等，是我首部关于打捞清除沉船沉物的专门性法规。1983年制订的《海上交通安全法》规定了对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。虽然包括《打捞沉船管理办法》、《海上交通安全法》等多部法律法规都明确规定了沉船沉物必须由所有人、经营人进行打捞清除，但事实上许多沉船沉物的所有人、经营人由于种种原因并不履行这一打捞清除义务，而是由有关主管机关采取措施强制打捞清除。这就本文所指的强制打捞清除。强制打捞清除就必然涉及强制打捞的巨额费用的来源和承担，按照前述有关法律法规的规定，在沉船沉物所有人、经营人不主动打捞清除的情况下，由主管机关强制打捞清除，因此产生的全部费用由沉船沉物所有人、经营人承担。然，由于许多沉船沉物所有人、经营人因经营不善破产或虽不破产但因经营亏损而无经济能力承担，从而导致主管机关的强制打捞清除费用无法追偿而落空。于是，沉船沉物强制打捞清除强制保险应运而生。2007年5月，国际海事组织在联合国驻肯尼亚首都内罗毕办事处召开外交大会，审议并通过了《残骸清除公约》。该公约第十二条规定了残骸清除强制保险，即船舶登记国的有关主管机关在确定第1款要求得以符合后，须向300总吨及以上的每一船舶签发一证书，证明本公约规定维持的保险或其他经济担保有效。我国并没有加入这一公约，我国目前也还没有借鉴该公约的规定制订出关于沉船沉物强制打捞清除强制保险的法律法规。但已成为我国实务界和司法界讨论的热点。2010年7月，在北海海事法院与广西海事局召开的业务座谈会上，就沉船打捞强制保险的有关问题就进行了有益的探讨。2011年3月，在广州海事法院与广东海事局专门召开的沉船沉物打捞清除法律问题研讨会上，就沉船沉物打捞清除强制保险的可行性进行了深入、全面的讨论。本文作者作为司法者，对建立沉船沉物强制打捞清除强制保险制度持肯定和支持态度，故本文以《残骸清除公约》关于沉船沉物残骸清除强制保险为视角，对建立我国沉船沉物强制打捞清除强制保险制度进行研究，以期与同仁进行探讨。
一、强制打捞清除的法律含义及强制打捞费用现行承担方式
沉船沉物强制打捞清除虽是古老的话题，但由于其自身具有较强的专业性和复杂性，业外人士还是比较陌生，在论述强制打捞清除强制保险之前有必要对强制打捞清除的法律含义及强制打捞费用承担方式作简要概述。
所谓沉船沉物强制打捞清除，是指国家海事机关在沿海水域，为了防止沉船沉物对海上航行安全或海洋环境保护或者其他公共利益造成危害或危险，在依法负有打捞清除的责任主体没有在限定的时间内进行打捞清除的情况下而采取强制打捞清除措施，由责任主体承担全部打捞清除费用的一种法律制度。从此概念分析，沉船沉物强制打捞清除具有以下特征：
1、沉船沉物强制打捞清除的主体是国家海事机关。1957年的《打捞沉船管理办法》规定的强制打捞清除的主体是港(航)务主管机关，1983年的《海上交通安全法》规定的强制打捞清除的主体是港务监督机构。所谓港(航)务主管机关或港务监督机构就是港务监督局。1998年港务监督局与船检局、船级社合并组建为海事局。 至此沉船沉物强制打捞清除的主体是国家海事机关，而不再是港务监督机构。
2、沉船沉物强制打捞清除的区域是主权海域。一般情况下，主管机关只有对处于我国沿海具有主权的海域内强制打捞，不得超越主权海域实施强制打捞清除。但也有例外，因为我国已于1996年2月23日加入了《1969年国际干预公海的油污事件公约》。根据该公约规定，只要发生海上事故之后，我国海事机关如有理由预计到会造成较大有害后果，那就可在公海上采取包括强制打捞清除沉船沉物在内的必要措施，以防止、减轻或消除油污危险或油污威胁。
3、沉船强制打捞清除的对象是对相关利益存在或可能存在危害或危险的沉船沉物。之所以实施强制打捞清除是因为沉船沉物对海上航行安全或海洋环境保护或者其他公共利益造成了危害或危险，不强制打捞清除就无法消除这种危害或危险。如果虽为沉船沉物，但不危害海上航行安全或海洋环境保护或者其他公共利益，主管机关就不得强制打捞清除并要求沉船沉物所有人、经营人承担强制打捞清除费用。
4、沉船强制打捞清除的前提是负有打捞清除的责任主体没有在限定的时间内进行打捞清除。不论是《打捞沉船管理办法》、《海上交通安全法》，还是其有关强制打捞的法律法规都规定打捞清除沉船沉物的主体是沉船沉物所有人或经营人。主管机关首先必须限定沉船沉物的所有人或经营人在一定时间内进行打捞清除，只有在依法负有打捞清除的责任主体没有在限定的时间内进行打捞清除的情况下才能进行强制打捞清除。
5、沉船沉物强制打捞清除的费用全部由沉船沉物的所有人或经营人承担。船舶所有人或经营人的行为造成沉船沉物理应为打捞清除这些沉船沉物承担费用，在自己不能或不愿打捞清除的情况下，由海事机关强制打捞清除，也不能免除其强制打捞清除费用的承担。
法律规定强制打捞清除费用由沉船沉物的所有人或经营人承担，从长期来的实践看，其承担方式要主有：沉船沉物所有人或经营人提供财务担保、向法院申请扣押姊妹船或其他财产、冻结保险机构的保险赔款、拍卖沉船沉物残骸等。但这些方式都存在着很大的局限性，难以甚至是无法保障打捞清除费用：
（1）就沉船沉物所有人或经营人提供财务担保方式而言，该方式完全取决于沉船沉物所有人或经营人的财产能力。如果沉船沉物所有人或经营人资产雄厚，打捞清除费用不会成为问题，但现实中大多数是小公司或单船公司，一旦发生沉船事故，几乎都会频于破产，无力承担打捞清除费用，也没有其他财产用于担保。即便是经营规模比较大的船公司，如果遇上大型船舶、特种用途船舶沉没，所要付出的强制打捞清除费用往往是数倍或数十倍于沉船沉物本身的价值，对绝大多数船东来说承担这笔费用是不堪重负的。即便是一般的船舶，其沉没后所要付出的打捞清除费用也往往是巨大的。在沉船已经使其所有人或经营人遭受重大损失的情况下，沉船沉物所有人或经营人很难再提供财务担保。
（2）就向法院申请扣押姊妹船或其他财产方式而言，该方式同样不能保证强制打捞清除费用的实现。正如前述，大多数是小公司或单船公司，根本没有姊妹船或其他财产可供法院扣押。即使有的船公司有多艘船舶，在目前多数为挂靠经营的模式下，大多数也只是登记在公司名下，公司仅仅是登记所有人，而船舶实际所有人并非公司，就算法院实施了扣押，船舶实际所有人就会出来竭力主张权利。在这种情况下，法院一般会从物权的角度保护真正所有人权益，不能轻易拍卖处理。
（3）就冻结保险机构的保险赔款方式而言，该方式的前提是船舶所有人或经营人投保了船舶险，如果没有投保船舶险，该方式就是空话。虽然90%以上��舶都投保了船险，但绝大多数是向中国船东互保协会投保，而且通常都承保了沉船沉物强制打捞清除的费用。由于受到保赔保险合同先付原则的限制，海事主管机关也不能直接要求保险机构冻结或支付保赔保险的款项。先付原则是保赔保险中固有的最基本原则，也是保赔保险存在的基础，根据“先付原则”，沉船沉物所有人只有在已经支付沉船沉物打捞清除费用之后，才能获得保险补偿。 如果沉船沉物所有人没有先行支付，保赔协会都会拒绝赔付。因为互保协会是向会员船东负责而不是向包括受害人在内的其他人负责，其保险赔付是对会员船东自身损失的补偿，而不是代替船东对受害人的赔偿。
（4）就拍卖沉船沉物残骸的方式而言，在海事机关强制打捞清除之后，如沉船沉物所有人、经营人不支付打捞清除费用，就可以向法院申请拍卖沉船沉物的残骸，用所得价款补偿打捞费用。但一方面，沉船沉物的残骸价值一般都远小于打捞清除费用的支出，拍卖所得价款与打捞清除费用之间有很大的差额，拍卖所得价款往往也是杯水车薪，不能从根本上补足打捞清除费用。另一方面，沉船沉物残骸拍卖所得价款还受受偿顺序的限制。根据《海商法》的规定，船舶优先权先于船舶留置权受偿，船舶留置权先于船舶抵押权受偿。因行使船舶优先权产生的诉讼费用，保存、拍卖船舶和分配船舶价款产生的费用，以及为海事请求人的共同利益而支付的其他费用，都是从拍卖所得价款中先行拨付。 一艘沉船的残骸拍卖所得价款除了上述优先权以及其他先行拨付款已所剩无几。虽然最高人民法院《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》（2005年）第140条中规定，强制打捞清除费用可以在拍卖船舶残骸的价款中先行拨付。 但该纪要不属于正式的法律文件，只具有指导意义，不具有法律效力。即使具有法律效力，但当该船舶附有船员劳动报酬、船员遣返费用、社会保险费用以及在船舶营运中发生的人身伤亡的赔偿请求时，根据人权大于债权的原则，这些具有人身性质的优先权也必须先于强制打捞清除费用受偿，而不得先行拨付强制打捞清除费用。在这种情况下，根本不会剩多少拍卖价款用于支付强制打捞清除费用。
综上所述可见，由于沉船沉物所有人、经营人经济偿付能力严重不足以及受我国现行保赔保险赔付机制的限制，还没有寻找到有效解决沉船沉物强制打捞清除费用补偿问题的有效途径。这种现状致使负责沉船沉物强制打捞清除的海事机关陷入两难。一方面，作为负责海上航行安全的海事机关，对妨碍航行安全的沉船沉物的强制打捞清除是法律赋予的职责，不得因为没有强制打捞清除费用而不行使或放弃这项职责。如果因没有打捞清除费用而不及时打捞清除，就会加剧沉船沉物的危险性，不断增加海上不安全隐患，甚至造成海上更加紧迫的不安全局面。另一方面，作为海事机关其本身的强制打捞清除能力有限或者根本没有打捞清除的能力，往往需要委托其他专业打捞公司进行打捞清除。沉船沉物打捞清除是在水下作业，这决定了它是一项具有复杂性和一定专业性的水下工程，不仅要投入大量打捞清除费用，而且具有较大的打捞风险。据此，一般情况下，在打捞清除作业之前，主管机关需先行支付一笔打捞清除费用，以备打捞公司购置必要的打捞清除材料。在主管机关不能先付部分打捞清除费用的情况下，打捞公司不可能垫付巨额费用开展打捞清除作业。如何解决这种两难？于是这就引出了本文的强制保险。
二、强制打捞清除强制保险的设想
沉船沉物的强制打捞清除其实质不是法律问题，而是个经济问题，即如何保障强制打捞清除所需费用的问题。现行的保险多是商业性的自愿保险，商业保险的性质决定了商业保险机构是以追求利益最大化、风险最小化为目标，不可能自愿为沉船沉物的强制打捞清除提供费用保障，于是强制保险成为解决这一问题的首选。
何谓强制保险？强制保险是相对自愿保险而言，是指由国家法律法规强制规定某些特殊的群体或行业，不以当事人的意志为转移都必须参加的保险。简而言之就是由法律规定的必须参加的保险。
世界各国还没有一部关于强制打捞清除强制保险的法律，《残骸清除公约》是目前国际上第一部关于沉船沉物强制打捞清除的国际公约，为保证强制清除的费用得到支付，该公约第十二条第一款、第二款规定了沉船沉物强制打捞的强制保险制度，即悬挂缔约国国旗的300总吨以上的登记船舶所有人必须进行保险或持有其他财务担保，保险或财务保证金额，与船舶残骸所在地的国内法规定的限额相同，或与有关国际公约规定的限额相同，以担保其按照公约的规定承担支付残骸清除费用的责任。　
目前，我国尚未参加《残骸清除公约》，但可以借鉴该公约关于残骸强制打捞清除强制保险的规定来设立我国强制打捞清除强制保险制度。本文设计的基本思路是：通过国内立法，强制要求进出中国沿海的国内外船舶所有人或经营人都必须投保相应的责任保险，一旦发生沉船事故允许海事机关向责任保险人直接提出赔偿请求。
（一）关于强制保险的保险人。
目前我国的保险公司、船东互保协会都有资质提供强制责任保险。但实际提供强制保险的保险人还是商业保险公司，比如：《煤炭法》和《建筑法》规定的强制职工意外伤害保险、《道路交通安全法》规定的机动车第三者责任强制保险等，都是通过商业保险人承保。那么商业保险人能否承担强制打捞清除强制保险？不论是《煤炭法》和《建筑法》规定的强制职工意外伤害保险，还是《道路交通安全法》规定的机动车第三者责任强制保险，保险人承担的都是固定的和有限的赔偿责任。尤其是机动车第三者责任强制保险，明确规定了赔偿限额，不论造成第三者多大的损失，保险人的赔偿限额都为122000元。而强制打捞清除强制保险承担的是无限责任。我国目前虽有很多家保险公司，有的规模很小，很难有能力承担这种无限的强制保险责任。即使象经营规模最大的国营的中国人民财产保险股份有限公司，由于受利益的影响，如果不是法律法规强制规定，也不愿承保这种无限的强制保险责任。有学者提出重新设立一个保险公司专门承保强制打捞清除强制保险。 本文作者认为，这一构想不切实际，在现有保险体系下，很难为某单一行业的强制保险成立一家专门的保险公司，只能在现有的保险公司中寻找一家经营规模强大的由国家法律强制规定为强制打捞清除强制保险的保险人。从我国目前现有的保险公司规模和专业性看，只有中国船东互保协会可担当这一重任。中国船东互保协会自1984年1月成立以来至2010年2月，协会会员和入会船舶已达到130余家会员、2500万总吨，成为中国最大的保赔险保险人，其财务实力和风险承担能力在国际同类协会中位居榜首，更具优势的是保赔保险本身都包括有清除残骸的费用。
（二）关于强制保险的被保险人。
　　强制保险的目的是为了保障负责强制打捞清除的海事机关的强制打捞清除费用的实现，负责强制打捞清除的海事机关是不是被保险人？答案是否定的。强制保险的投保人一般是船舶所有人或经营人，缴纳保费的是船舶所有人或经营人，承担责任风险也是船舶所有人或经营人。据此，船舶所有人或经营人没有理由不是强制保险的被保险人。虽然强制保险的目的是为了保障海事机关的强制打捞清除费用的实现，但海事机关并不是责任的承担者，而是权利人，故不得作为被保险人。
（三）关于强制保险的受益人。
商业保险的受益人，是由被保险人或者投保人指定的在保险事故发生或者约定的保险期限届满时，依照保险合同享有保险金请求权的人。但强制保险是否存在受益人？我国目前的法律法规没有类似的规定。本文作者认为，强制保险的受益人不是由被保险人或者投保人指定而是由法律规定，一般是被保险人之外的第三人即受害者。在强制打捞清除强制保险关系中，海事机关如果实施强制打捞清除后，不能在责任人处追偿到打捞清除费用，显然就是受害人，而且强制保险的目的就是为了保证海事机关实施强制打捞清除后能得到打捞清除费用，故海事机关是当然的强制保险受益人，关键在于船舶所有人或经营人是不是也可以成为强制保险的受益人。如果从强制保险的特征分析,作为被保险人的船舶所有人或经营人是不能成为强制保险受益的,但也不能一概而论,应具体情况具体对待。一方面，如果在船舶所有人或经营人不主动或不根据海事机关的指令打捞清除，而是由海事机关强制打捞清除的情况下，当然不能成为保险受益人。另一方面，如果船舶所有人或经营人在发生沉船事故后，主动或根据海事机关的指令实施打捞清除的，保险人就应直接向船舶所有人或经营人赔付保险金，其实，现有的中国船东互保协会保赔保险条款本身含就有这方面的保险内容， 在这种情况下，船舶所有人或经营人得到了保险赔偿，理所当然就是受益人。
（四）关于强制保险的费率。
保险费率是指按保险金额计算保险费的比例。确定强制保险的费率看是简单，实则复杂，对制定费率必须遵循一定的原则，才能保证费率的合理性，以有利于保险人控制风险。作为强制打捞清除强制保险的费率应按总体上不盈利不亏损的原则确定，由保险人根据承保船舶的类型、船龄、吨位、船舶的技术条件、船舶的航行路线、船舶所有人的财务状况、船舶肇事的纪录等情况制定不同的浮动保险费率。利用费率杠杆加强对船舶所有人、经营人的管理，控制或减少沉船事故的发生。
（五）关于直接诉讼。
修定后的《保险法》其实明确规定了直接诉讼制度，即：只要被保险人对第三人负有确定的赔偿责任，被保险人可以请求保险人直接向第三人支付保险赔偿金。如果被保险人怠于请求的，第三人就有权直接以诉讼的方式向保险人请求赔偿。 但《中国船东互保协会保险条款》第7条第3款却规定“除非本协会董事会另有决定，会员根据投保条款向本协会取得有关责任、费用的赔偿前，必须首先履行那些责任和付清费用。”这就是所谓保赔保险合同下的“先付原则”。本文作者认为，《保险法》是保险的基本法，而船东互保协会保险条款属于行业规定，显然船东互保协会在与船东签订船东互保合同时应遵守保险基本法的原则，不得违反基本法的规定设定“先付条款”。但《保险法》规定的只有责任保险才能适用直接诉讼原则，反之则不能。据此，对强制打捞清除强制保险是否可以直接诉讼，就要考察其法律性质是不是属于责任保险。
责任保险是指以被保险人对第三者依法应承担的赔偿责任为标的的保险。 责任保险是以被保险人对第三人的赔偿责任为标的，以填补被保险人对第三人承担赔偿责任所受损失为目标，又称为第三者责任险。 与人身保险、财产保险相比较其显著的特征就是“第三人性”，即：责任保险的标的是被保险人对第三人依法应当承担的民事损害赔偿责任，谓之责任保险标的的第三人性；责任保险补偿的最终受益人是第三人，谓之责任保险补偿目的的第三人性；责任保险赔偿需依第三人对被保险人的请求为基础，如第三人不向被保险人请求赔偿，保险人也不需赔付，谓之责任保险责任基础的第三人性。
那么强制打捞清除强制保险是不是符合责任保险的“三性”特征？打捞清除沉船沉物本生是舶所有人或经营人的责任，但由于其没有能力打捞或逃避打捞，致使海事机关不得不实施强制打捞清除，造成海事机关打捞清除费用的损失。而强制保险的目的就是为了保障海事机关实现强制打捞清除费用。从此可以得出，强制保险的标的是船舶所有人或经营人（被保险人）对海事机关（第三人）依法应当承担赔偿打捞清除费用的民事责任，其目的是补偿海事机关（第三人）损失的打捞清除费用，而且保险人补偿的前提是依海事机关（第三人）向船舶所有人或经营人（被保险人）提出赔偿请求。综上分析，强制打捞清除强制保险是一种责任保险，符合《保险法》关于责任保险的第三人有权直接以诉讼的方式向保险人请求赔偿的规定，而且也与《残骸清除公约》“对登记所有人的任何赔偿请求可以直接向承保该责任险的保险人提出”的规定接轨。
（六）关于保险人追偿权的性质。
根据前述的直接诉讼原则，当海事机关垫付费用强制打捞清除后，向责任人（向舶所有人或经营人）追偿不成时，就可以以保险人为被告直接起诉，要求保险人赔偿。保险人赔偿后再向责任人（向舶所有人或经营人）追偿。这种追偿权属不属于保险代位求偿权？根据《保险法》的规定，保险代位求偿权是指保险标的因第三人的责任发生保险事故而导致损失，保险人在向被保险人支付保险赔偿金后，依法取得对第三人的损害赔偿请求权。 其构成要件主要有二：其一，保险标的损害必须是第三人造成的保险事故所致，且被保险人对保险标的损害享有对第三人的赔偿请求权；其二，必须是保险人向被保险人实际支付了保险赔偿金。而强制打捞清除强制保险与此构成要件不符，首先，保险金不是赔偿给被保险人即船舶所有人或经营人，而是赔付给第三人即强制打捞清除的海事机关；其次，造成沉船沉物损害的不是第三人（海事机关），被保险人即船舶所有人或经营人对保险标的损害不可能享有对第三人的赔偿请求权，反之，即第三人对被保险人即船舶所有人或经营人享有赔偿请求权。由此可见，强制打捞清除强制保险引起的代位追偿权与保险代位求偿权具有本质的不同。故这种保险追偿权不具有保险代位求偿权的性质，而是由强制保险的独有特征决定的具有自身特定意义的追偿权。
但需要进一步研究的是这种追偿是全额追偿，还是部分追偿？强制保险与商业保险的最大区别是，商业保险是以营利为目的，而强制保险却不能以营利为目的，之所以规定强制打捞清除强制保险是出于对海上航行安全和海洋环境的考虑。强制保险是强制全部进出中国港口的船舶都必须投保强制打捞清除险，把打捞清除费用分散于所有进出中国港口的船舶所有人、经营人身上。如果允许全部追偿，就等于保险人一方面收取了所有进出中国港口���船舶强制保险费，另一方面支付的打捞清除费用又实际追偿到位，保险人获得了盈利，这有悖于强制保险的性质。据此，作者认为不能全部追偿，应设定一个较为合理的限额，对限额之外部分可以追偿。本文作者认为，这个追偿限额设定在30%比较合理，即保险人赔付全部打捞清除费用后，可以对总额的30%向船舶所有人、经营人追偿。

结语

《残骸清除公约》获得国际海事组织的审议并通过，弥补了国际上残骸打捞清除还没有国际公约的空白，它所规定的强制保险，对清除全球沉船沉物残骸将会起到积极的作用。我国没有参加该公约，但结合我国航运立法的实际研究公约中“强制保险或其他经济担保证明”条款，为我国在制订强制打捞清除除强制保险法律制度时如何与《残骸清除公约》契合并接轨提供重要的参考依据。
借鉴《残骸清除公约》的规定，设立我国的强制打捞清除强制保险法律制度。通过这种制度可以为强制打捞清除提供充足的资金保障，一方面，可以有效降低船舶所有人或经营人支付巨额强制打捞清除费用，减轻自身的负担，从而保护航运业的发展。另一方面，可以较好的保障主管机关强制打捞清除费用得以实现，解决了主管机关由于没有打捞清除费用而无法对沉船打捞清除的棘手问题，从而使大量的沉船沉物能得到及时有效的打捞清除，对营造海上安全、畅通航行环境，具有重要的保护作用。但也存在不利的因素：其一，船舶所有人或经营人参加强制打捞清除强制保险，就必须支付保险费，其营运成本会增加。在加重船舶所有人或经营人的责任后，作为船舶所有人或经营人在利益最大化的驱逐下，会想方设法把增加的营运成本转嫁到托运人身上，比如提高运费等，而作为同样追求利益最大化的托运人也会把船舶所有人或经营人转嫁而来的成本以提高产品价格的形式转嫁出去，最终结果这种支付保险费成本还是由购买产品的消费者来承担。其二，根据《公约》规定，强制保险仅适用于300总吨及以上的船舶，而无法解决吨位小于300总吨沉船残骸的打捞清除问题。这有待立法者立法时，在借鉴与创新的前提下扬长避短，建立起符合我国实际的沉船沉物打捞清除强制保险法律制度。