国家5部位的一纸禁令给收费公路上了一道紧箍咒，但时过两个多月，各地的专项清理似乎并没有取得多大进展。
“要致富，先修路”，这个曾经广为流传的口号，让中国公路建设取得了里程一路飙升的瞩目成就，但也承担了不堪之重。
近年，随着媒体的曝光，其中隐藏的问题随之浮出水面。
今年上半年，北京首都机场高速公路、广州花都公路、南京机场高速等纷纷爆出超期收费的问题，引起舆论哗然。
而实际上，庞大路网设置的诸多高额收费关卡，更使得中国成为世界上公路物流成本最高的国家之一。据相关统计，目前全社会物流总成本要占到GDP的21.3%左右，但在发达国家仅为10%左右。
为此，6月14日国家交通运输部联合发改委等5部委下发了《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，要求各地全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费，坚决撤销收费期满的收费项目，取消间距不符合规定的收费站。
一纸禁令给收费公路上了一道紧箍咒。
然而，时过两个多月，全国各地的专项清理似乎并没有取得多大进展，“真正取消某条高速公路收费的案例到现在一个都还没有过。”国家发改委综合运输研究所副研究员朱俊峰向记者坦诚。
争议公路收费
事实上，关于收费公路的争议多少年来一直没有停过。
“公路是政府提供的公共产品，原则上应由政府来建造、供全民使用，其建设资金出自于财政，来源于全民缴纳的税收，从这个意义上来说，公路收费无疑于二次征税，理论上是站不住脚的。”上海市流通经济研究所常务副所长汪亮向记者表示。
但是事实上，在举国上下财力有限的情况下，光靠财政尚不足以支撑如此大规模的公路建设。因此，“贷款修路，收费还贷”的政策一直延续至今。交通运输部副部长翁孟勇就曾公开表示，没有收费公路的政策，就没有中国交通的成就。
据悉，目前现有公路网中95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是依靠收费公路集资建设的。“我国的专项税收只能满足建设需求资金的18%和公路养护需求资金的33%。”今年3月交通运输部新闻发言人何建中在记者会上公开表示。
对此，济邦投资咨询有限公司董事长张燎认为，公共产品的边界是很难界定的，从中国目前所处的阶段来说，政府没有那么多钱修高速公路，谁使用谁付费，也可以说是合理的。
天则经济研究所公共事业研究员钱璞则认为，公用事业产品从经营上可以分为纯公共产品、准经营性和可经营性三类。市内道路是纯公共产品，而公路可以作为准经营性或可经营性产品。即便是财力相对雄厚、公路交通管理相对规范的上海，完全取消收费公路也不现实。
8月22日，上海市建交委明确表示，暂时不会取消收费公路。这也是出于对目前交通状况的现实考虑。如果全部取消收费，必将导致部分高速公路入城段流量的迅速饱和，并对中心城区路网造成更为加剧的交通压力。
公路不能承受之重
不过，“现在问题最大、争议最多的还不是公路该不该收费，而是很多公路过了收费年限仍在继续收费，也不知道这些钱都用到哪里去了？收费公路与违规收费完全是两个概念。”朱俊峰向记者介绍。
国家审计署在2008年公布的报告中就指出，北京首都机场高速、山东济青高速等12省（市）的35条经营性公路，收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本达10倍以上。其中，京石高速由还贷公路转变为经营性公路之后，总收费年限长达42年。
除了收费期限超长，高速公路的暴利也一直备受诟病。
据高速公路上市公司年报，宁沪高速（600377）2010年主营业务营业利润率为56.21%，赣粤高速（600269）为48.81%，成渝高速为59.28%。
“这些还只是能公开的数据。”朱俊峰说，“现在很多路桥公司都没有明确的审计，收了多少钱、钱投到哪里去、修了哪些路等等都不透明，媒体报道的暴利实际上是管理问题，而不是制度问题。”
汪亮认为，“当年政策上公路管理的不完善以及监管的缺失，为将后的贷款公路转变为经营性公路留下了‘空子’。”
以中国第一条收费公路——中山市张家迈进港公路为例，1984年底宣告通车，直至1987年国家才有《公路管理条例》出台，而《收费公路管理条例》更是要到10年后的2004年公布实施。此时才明确规定：“政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年，经营性公路的收费期限最长不得超过25年。”
很多移花接木违法违规的问题，就是发生在此期间。据审计署2006年发布的审计报告，1996至2003年，安徽省有关单位未报经交通部批准，擅自将连霍公路等4条含有国家财政投资或国道主干线公路的经营权对外转让，并采取“化整为零”等方式违规审批。
“高速公路收费项目其实是地方政府的收入来源，这笔钱国家的税务部门和财务部门是无法监控的，这就成了地方政府的小金库了，而且这个钱又来得很快。”朱俊峰说。
“地方政府往往把收费公路当成融资的工具，任意附加内容，连低等级的公路、养路的费用都打包进去了，就是指望从这样一个收费制度上面拉贷款。有的甚至把到期的公路超长延期经营，把收费标准定得很高。”张燎说。
“我们认为，把公路作为可经营性产品是针对私人资本而言的，这个回报率应当是有上限的。当达到这个额度，或者经营期结束，公路应当交给政府，此时就体现为公益性了。”钱璞表示，政府的职能是解决市场失灵的问题，提供市场不能提供的产品，因此还贷公路转为经营性公路是不合理的。即使有收费，也应当只是用于公路的维护和修缮，而且专款专用。
专项清理打折扣
此次国家5部委通知下发之后，各地开始了公路收费专项清理。但从政策下来的第一天起，其执行上就遭到了打折扣的质疑。
以北京首都机场高速为例，它是1993年建成的，总投资为11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，剩下4亿元是北京市财政资金；银行贷款部分以车辆购置附加费的方式出资。这两项均为国家财政支出，收费年限按照规定最多为20年。
1997年北京市将这条高速公路改为经营性公路，北京控股香港上市时，首都机场高速96%的股权被置入北京控股，重新批准收费30年。
在专项清理通知下发后，首都机场高速立即回应，将首都机场高速出京方向的天竺站收费从10元调整为5元。
“这么多年来首都机场高速的收益起码是投资的十倍以上。现在只是去T1、T2航站楼单向收费5元，但是到T3航站楼还是来回都收10元，而事实上北京首都机场的主要客流量都集中在T3航站楼，可见其收费调整实际效果不大。”朱俊峰说。
另外，由于北京首都机场高速属于上市公司资产，即使过了收费期限，也无法取消。“收费如果取消，从政府层面来讲存在着违规、违约的风险。”何建中在新闻发布会上如是表示。
根据通知的规定，此次专项清理为期一年。“目前只是地方政府自查自纠阶段，作为利益主体，地方交通管理部门、路桥公司肯定是不愿意轻易取消收费项目的，但只要国家下决心，还是能够达到清理目标的。”朱俊峰说。
对于未来公路的发展，钱璞表示，“实现完全公益性公路也是有可能的，但需要假以时日，并且需要很多条件的支持。包括国家政策、地方财政实力、政府职能的转变、城市化进程等。”