公路收费这段时间成了众矢之的，不断地曝光，不绝的谴责，舆论的不满，政府的整顿，仿佛一场戏剧的高潮，各种冲突在碰撞中较量，似乎已经要分出胜负，只等待落幕时的皆大欢喜。但事实上，这戏码在过去的几年中已经数次上演，却总是在实施方案上谨小慎微，在执行中又大打折扣，往往草草收尾，不了了之，没有让公路收费问题得到根治。
当年，因为财政收入不足，公路建设被推向了市场，在当时，这是无奈的选择，也对中国公路的快速发展起到了举足轻重的作用。但是当交通发展到一定阶段后，形势已经发生了根本变化。公路基础设施规模太小早已不再是制约中国经济发展的瓶颈，反而是大量出现的公路收费极大地推高了物流成本，使中国的高物价广为诟病。“所有的道路都通向城市”，比利时诗人凡尔哈伦如是说，而在中国，这句话被改成了：所有的道路不一定都通向城市，但所有的道路都一定会通向收费站。公路收费问题就像黑洞一样，吞噬的不仅仅是百姓的金钱，还有中国经济的可持续发展。
经过20多年的演变，吃公路饭的人和机构已形成了一条长长的利益链，成为暴利集团，想要撼动已非易事。每次整顿，多是迫于民怨被动而为的应景行为，并没有从根本上瓦解这条利益链的意愿。目前关注的焦点在公路应该是公益性的，还是经营性的。一定程度上，经营性收费公路才是推高公路通行负担的罪魁祸首，也是矛盾的核心所在，但在此次的整顿中，这些公路统统没有被列入立即停止之列。交通部门主导的整顿方案，巧妙地规避了主要矛盾。虽然在其它部门的干预和舆论的努力下，目前回购公路收费权，让普通公路重新姓“公”，已经成为明确的政策走向，但回购之难实在让地方政府头疼。
而问题的实质，其实并不仅仅是公路到底是“公益性”还是“经营性”，当修路本身由工具变成了目的，当公共资源成了公共负担，当公路对经济发展由促进转为阻碍，更需要的是中国公路发展理论的革新。中国的交通设计一直属于技术规划领域，由作为技术专家的工程师以预测的方式完成，这种方式其实已经隐含了一个前提，即所有运输需求都是合理的，都要被满足。而实际上，多大规模的公路基础设置才算合理，是现代经济需要解决的课题。中国公路收费问题的困境，实际上是政府观念的困境。
收费公路：“公”“私”的秘密
文|本刊记者|曾子越 发自广州
1981年，广东建起全国第一个收费站。此后，收费站如雨后春笋冒出。今天，它们已经成为人们生活中难以拔除的一部分。
作为“贷款修路，收费还贷”路桥修建模式的具象，收费站正受到三方面的情感投射：作为路桥建设主体的政府，对之既喜欢又头痛；作为从中获取巨大利润的投资商，对之趋之若鹜；作为只有缴费权没有反对权的老百姓，对之只有无奈加痛恨了。
一切矛盾，皆源自这样一个问题：公路姓“公”还是姓“私”？
显而易见，收费公路是个难题，不仅在于“改革先于政策”引发的众多矛盾，更在于其后难以窥见的利益输送。
作为中国“贷款修路，收费还贷”模式的发源地、民意和媒体相对开放的省份，广东较早面对质疑，也较早直面矛盾，提前步入解决问题的通道。本文以广东为样本，试图管窥其后。
难以撼动的收费
路不可以不走。遭遇“高收费、乱收费”，老百姓通常只能缴费通行，最多理争或埋怨几句，却也刺不痛那台收费机器，只有极少数人会去较真。赵绍华、连杨达就是极少数中的两个。
因车子在广深高速公路上找不到加油站而抛锚，赵绍华律师以“广深高速属于不合格商品，应减免收费”为由将广深高速的运营方——广深珠高速公路公司告上法庭。
一审败诉，对于赵绍华，这不是太意外的结果。状告广深高速的同时，他分别向省交通厅和省物价局提交申请，要求对广深高速的收费标准重新审核定价。省交通厅回复说，“广深高速收费经过审批，受法律法规保护”，省物价局则回复认为，“服务区和加油站暂未作为审核高速公路收费标准的因素”。
而为了追讨“被多收的37.5元”，连先生在2011年6月将市政设施收费处、广州交通投资集团和广州市交委告上法庭。他的醉翁之意不在于37.5元，而在于“将不合理的年票制取消，真正还路于民”。
这场状告，在法庭上却演变成一场罗生门。第一被告是收费单位——市政设施收费处，作为独立的企业法人，该收费处原由林业局管理，2010年大部门改制后，林业局变身为林业与园林局，部分功能被划分出去，连先生称“资料显示，收费处已划归广州交通投资集团，而该集团又属广州市交委归口管理”，但后两者的律师均否认此说。最后，矛头指向了负责审批定价的省物价部门。寻找被告成为法庭焦点，年票制合理与否被搁置一旁。
这两支难得射出的箭，都被挡在了外壳。实际上，在过去的10多年，广东的人大代表、政协委员一直在持续地建言公路降低或取消收费。洛溪大桥、新光快速等路桥先后取消了收费，但顽固如广深高速、华南快速干线，始终难以动摇。
连接广州与深圳两个千万级人口城市的广深高速公路，现日车流量已达到当初设计流量的4倍，“高速路”变成了“慢速路”。通行质量降低，收费却依旧。广深高速日进千万，被称为“印钞机”。
华南快速干线一期(下称“华快一期”)俨然成了不合理收费的典型：全程15.6公里原核定交费10元，但因设置区间收费，从一个站口下来，另一个站口上去，最高要交20元，平均每公里收费达到1.2元，为标准收费的两倍；300米主干线收3块钱，被誉之为“全球最贵”。
“高速公路不高速，普通公路不免费，是今天中国公路的两大问题。”广东省政府参事王则楚说，“《公路法》已经规定公路建设资金的筹集要通过税收来筹集，但他们就是死抱着‘收费路桥’不放。”
“相关部门审核”的盾牌
从2003年开始，连续8年都有政协委员对华南快速干线一期开炮。2006年，省物价局局长孙庆奇曾公开表示，会适时调整华南快速干线的收费价格。但数年过去，华快一期收费仍然巍然不动。对此，华快一期的经营公司广州华南路桥实业有限公司早前回应称“收费标准是由投资方提供报告后，由交通、物价等相关部门审核并批复确认”。
那么，如此收费和时限是如何通过审批的？就华快一期，广东省物价局答复记者称“华快一期的收费标准偏高”，但“有其客观历史原因和政策依据。该路段1998年建成通车时，考虑到通车里程短、建设投资大、预计车流量少等因素，省政府批准其按两个收费项目(华南大桥和14公里路)相加计费”。
“这个答复有问题，其一，高速公路建有大桥是常见状态，以此相加计费没有依据；其二，把政府批文作为计费、收费合理的源头是逻辑错误，收费标准是通过合法程序生效的法律，政府没有权力发违法许可、超期许可的行政许可。如果都能以政府的红头文件来抵抗，谈何依法治国呢？”广东省政协委员高海生说，在2011年广东省“两会”期间，他曾炮轰华快一期收费。
“相关部门审核通过”，成为一面挡住所有质疑的盾牌。华快一期的超标准收费、30年的收费时限，广深高速公路的超量通行、30年的收费时限，佛山三水大桥的55年收费时限，佛山九江大桥的30年收费时限，皆有此盾保护。
广东省交通运输厅副厅长曾兆庚曾表示，广深高速、华南快速甚至花都五大超期收费站所暴露出来的问题，均有其历史原因。
公路收费年限和标准的确定，在2004年《收费公路管理条例》出台之前，是按照有关政策规定依据车流量等因素来核定的。对于经营性高速公路，也并没有明确合理回报率的指标。而广东的许多路桥，包括上述几个，皆建于2004年以前。今天的法律管不了昨天的事，昨天的合同成为今天的保护，成为问题拖延不决的主要原因之一。
“这些是不平等条约，应该取消。路权是国家行政权，出卖路权等于出卖国权。只要明确保证不亏本，就应该收回。”王则楚说。
法律是否应该追溯既往，仍讨论不决。但历史欠债，一直由老百姓在埋单。
经营的秘密
收费路桥建设带来暴利，已经不是什么秘密。收费站工作人员标准重复的动作，如同一个个机械手臂，把过路费喂进背后那台庞大的机器。究竟这些机器每年吸进多少资金，这些资金流向哪里，却不容易窥见。
赵绍华根据广深高速公路的公开数据，估算从1997年开通运营至今，其路费总收入超过350亿元，是初始投资122.17亿元的两倍有余，而30年的收费时间刚过一半。
收费时限长达55年的佛山三水大桥，1993年由澳门赌王何鸿燊旗下香港海丰投资有限公司的子公司投资4.56亿建设，据报道，截至2010年底大桥总路费收入达7.5亿，早已收回成本进入净盈利期。
那么，这些利益究竟流向了哪里？以广深高速为例，简单描绘其背后的利益链条和利益分配：
广深高速公路由广东公路建设公司和香港合和发展有限公司共同兴建，广东公路建设公司隶属于广东交通集团，交通集团又是由广东省交通运输厅下属企业改制而来。在利益分配上，规定了在还贷款期间，偿还贷款之后的盈利，52.5%归投资方，47.5%归广东方；还清贷款以后的纯盈利期，广东方分52.5%，投资方分47.5%，并且由广东方来当董事长，投资方当总经理。
“广深高速降低收费，从技术上、操作上、道理上都没有难度，关键在于利益。”广东省人大代表关志刚从2005年开始关注广深高速收费问题，他感叹说，“要想触动真不容易，道理、法理都讲透了，就看如��处理了。”
收费公路中的大部分利益输送发生在经营权转让环节，不久前被撤销的花都收费站正是一个典型。
据媒体揭露，1993年，花都收费公路引入的外资企业仅有一家，后来却出现了3个来自于香港及澳大利亚的股东。通过不同形式的变更，花都收费公路的经营权也从10年变成了50年。公司收入也绝大部分被4家股东公司分完，并不见大额款项用于偿还银行贷款支出。
1988年通车的佛山九江大桥，则通过股份制改造上市，从政府投资项目转变成经营性项目，收费年限延长为30年，广东省交通厅曾对此作出答复，称“要吸引外资，必须明确公司的预期收益，加强投资者的信心”。
总结这些案例，转让经营权、变更法人、追加项目，是路桥收费延长期限常用的典型三招。
“收费成本过高、不断延长收费时间、收了费不还贷，收费不公开、监管不严格，这些原因使得公路收费成为暴利行业。”王则楚说，“在暴利的诱惑下，收费路桥的各种违规行为层出不穷，没有强有力的监督，收费路桥就会让交通部门像吸了鸦片一样上瘾而不肯撒手。”
回购之难
“收费路桥模式已从改革开放初期的促进经济发展的好办法质变为阻碍经济发展的因素。”王则楚认为，“公路建设一旦进入完全靠收费修建，就容易不顾成本，建更多的路桥来收更多的费。这些费用最终加诸物流人流身上。”
交通运输部发言人何建中在2011年3月25日的记者招待会上指出：“我国将研究构建‘两个路网体系’，即以高速公路为主的低收费、高效率的‘收费公路体系’和以普通公路为主的体现政府普遍服务的‘非收费公路体系’。”
回购公路收费权，让普通公路重新姓“公”，成为明确的政策走向。但涉及利益的改革，从来很难一蹴而就。
广东曾成功回购多条普通公路：2010年以2.8亿元撤销广汕公路长安收费站，以2.67亿元回购广汕公路惠州段。今年3月，深圳市成功回购梧桐山隧道，撤销收费站，成为广东省第一个实现市内“不上高速路，不收一分钱”的城市。
然而，回购谈判是一个漫长、艰难的过程。梧桐山隧道回购的谈判历时8年，谈判多次陷入僵局。在谈判期间，深圳市先后开通梧桐山盘山公路和第二通道，车辆全线免费，改变了梧桐山隧道一直是连接深圳市区与东部唯一通道的局面。随着车辆分流，隧道公司的期望值下降，双方才最后就回购价格达成协议。而谈判进行了7年之久的佛山三水大桥，由于经营权所有者要价太高，至今未完成回购。
对于民众非议已久的华快一期，省财政厅不久前回复政协委员提案，建议“由广州市政府与投资各方协商，根据地方财力及华快各项目财务收支、收费年限等情况，择时采取回购公路收费权的形式”。但华快一期的管理单位和广州市交委均表示“尚未收到任何关于赎买或者回购的正式信息”。
“华快一期有外资参与，谈判难度比较高，而回购成本要看财政能否负担。”广州市交通委宣传处人员对记者说，他认为这是华快一期讨论已久，但迟迟无法进入解决通道的主要原因。
“华快一期的全面清理，关键还是看政府的执行态度，态度决定效果。”高海生说，“对于公路收费高、乱，政府要面对社会的问责；取消、变更合同，可能要面对企业的追究。对于这两条，政府都要做好充分准备，如果都不面对，就只能拖拉下去。”
回购公路收费权受路桥负债掣肘。今年2月，广东省金融办主任周高雄透露，目前广东的路桥建设负债已经超过1600亿元，将有可能演变成银行的烂账，影响金融安全甚至引发金融危机。广东省交通运输厅副厅长曾兆庚也曾表示，2009年，广东高速公路的亏损率占36.4%，省交通集团建设和控股的高速公路中，盈亏率为3个1/3：即盈利的占1/3，亏损的占1/3，持平的占1/3。
事实证明，无论20多年前，还是现在，“差钱”的窘境始终存在。
“多年前把一些政府应该承担的公共事务推向市场的改革偏离了方向，其中就包括公路。”王则楚说，“我们为什么要关心路桥收费？因为路桥的公共物品属性决定了它是为大家服务的。如果不认识到这一点，不真正把公路放在为老百姓提供服务的位置，收费公路问题永远解决不了。”
中国的公路货车司机最怕看到的8个字是什么？“贷款修路，收费还贷”！司机看到这8个字时的心情，应该不亚于古代赶脚者，在莽莽山岗，黄昏小树林里跳出一位剪径者的恐慌吧。
30年前中国没有收费公路，就像30年前中国没有富人一样。1984年1月1日，中国第一座收费大桥——广东省的广深线中堂大桥建成。1984年底，中国第一条收费公路——广东省中山市张家迈进港公路宣告通车。同年12月，国务院第54次办公会议上将“贷款修路、收费还贷”作为促进公路事业发展的优惠政策之一，中国公路跨入“贷款修路、收费还贷”时代。
“贷款修路、收费还贷”是国家为了解决国内交通滞后的资金矛盾问题而制定的政策。它包括两个方面：一是贷款筹资的方式，银行提供大批的贷款来满足交通资金短缺的需求；二是还款方式，也就是通过收通行费的方式，在除去管理费后用来还本付息。
这个口子一开，许多省市的地方政府、公路投资经营者、银行等金融机构都迅速找到了发财的机会。根据车辆通行费征收主体性质的不同，收费公路可以划分为政府还贷公路和经营性公路两种。实践中，也存在公私合营的收费公路。湖北省交通厅曾经提出：不管是谁的钱，谁当老板，只要在湖北修路修桥，我们都欢迎支持。
各地路桥收费的“高招”，一是大规模、高密度设置收费站点；二是尽量提高收费标准；三是想方设法延长“收费还贷”期限；四是将政府还贷公路随意转为经营性公路，等等。
广东74个公路收费站中，有6个还贷年限超过100年，一些收费公路以“日进斗金”来形容毫不为过。上海沪闵路至松江新桥只有一公里高速路，G15沪浙收费站至S19金山卫收费站只有两公里高速路，都要收取通行费10元，湖南长沙县星沙收费站和星沙南匝道距离不到500米就有一个收费站，它们是“最贵的高速路”和“最短的收费站”。
公路收费站为谁收费？
美国《纽约时报》几年前就曾经发出疑问：“在中国，公路收费站到底是在为谁收费？”
根据相关法律规定，收费公路收取的费用主要用于还贷、道路养护、人员费用、管理费、投资再建设其他道路，但信息不透明，比例无从得知。
近年来，关于公路收费暴利的各种披露让人大开眼界。2006年，高速公路业荣登中国十大暴利行业前3名，紧跟房地产行业。这一年，广东省审计厅公布广州洛溪大桥截至2005年6月30日的审计结果：17年累计收入14.5亿元，贷款全部还清后尚余近300万元。国家审计署2006年度审计工作报告显示，贵阳市的一条公路，建设投资3196万元中，银行贷款约1500万元，但该公路被勒令停收前，收取的通行费已高达6371万元，是贷款的4倍多。
目前在深市和沪市上市的高速公路上市公司共有19家，它们的净利润率最低也接近20%。在19家路桥业上市公司中主营收入只居中游的由湖南省高速公路建设开发总公司发起并控股的现代投资公司，经营高速公路246公里，2010年，这家公司净利润率43.42%。
有的高速公路收费都10年了，还在为还贷收费。2008年3月，国家审计署审查出辽宁、湖北等16个省市违规设置收费站158个，至2005年底违规收费149亿元；浙江、安徽等7个省市提高收费标准，多收通行费82亿元；北京等12个省市35条经营性公路，由于批准收费期过长，获取的通行费收入超出投资成本数倍至10倍以上。例如，北京首都机场高速路，银行贷款7.65亿元，收费期33年，预计总收费90亿元，为贷款的11.8倍；京石高速路北京段银行贷款5.81亿元，收费期42年，预计总收费93亿元，为银行贷款的16倍。
审计署指出，这些做法已违背“贷款修路、收费还贷”政策的初衷，实质是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给社会和公众。审计署建议，交通部和各级地方政府加大对公路建设的投入，降低社会运营成本，体现政府责任；降低公路收费标准，减少收费站点，调整不合理的收费期限。
审计署发出这一公告3年，但主动降低或取消收费的路桥并不多。有的地方过去公路收费站并不多，但在看到其它地方公路收费站林立，也以所谓的“贷款修路”甚至没有贷款也说“贷款修路”的旗号下修建收费站。
有“亚洲第一大公路桥”之称的郑州黄河大桥，1986年正式通车。2008年2月27日，国家审计署出具的审计调查结果指出：“郑州黄河大桥总投资1.78亿元，银行贷款7100万元，在1996年已用收费还清了全部银行贷款后，违规继续收费14.5亿元，在地方政府重新核定的收费期内还将收费30亿元。”但这座大桥至今仍在收费。
郑州黄河公路大桥的资产管理方，是河南省交通厅下属上市公司——中原高速。1998年至2000年间，河南省交通厅开始酝酿下属公司中原高速上市，而中原高速则借助于“改善大桥的通行条件，又对大桥南接线进行了改造和综合治理”，向交通部申请新的收费时限。
2000年，交通部批复其经营期限延长20年。2003年8月8日，中原高速在上证所上市，郑州黄河公路大桥成为其资产之一。根据该公司2010年年报，去年一年，通过黄河公路大桥，中原高速共进账2.40391419亿元，营业收入比2009年增加了5.71%，营业利润率高达43.09%。
2011年6月20日，新华社报道称，1996年已经还清贷款的郑州黄河大桥违规收费14. 5亿元，被称为过往车辆的“吸血鬼”。
国家审计署审计时曾预计，如果收费期限到2020年，该大桥总收费收入将达到当初投资的40多倍，计算下来，有50亿上下。
2009年，中国开始撤销东中部地区的政府还贷二级公路收费。2011年1月18日，交通运输部副部长翁孟勇表示：“到去年年底为止，我们共撤销二级收费公路站点1723个，总里程9万公里，这其中解决了40万过去收费和征稽人员的分流安置工作。”根据这个数据，折算下来，每一个站点就有收费和征稽人员232.15人，或每公里二级收费公路就有收费和征稽人员4.44人。
都说现今公务员难考，公路收费员应该更难考。江苏省交通厅的一名副厅长公开宣称，“我也想去高速路上做收费员呢！” 因为江苏省一些公路收费站普通收费员月薪高达8000元，多的超过万元。浙江一家高速公路公司招聘收费员，吸引近2000名大学生争相报名。
2009年，路桥收费业超过房地产业，荣登“国内三大暴利行业”榜首。
“买路钱”吸血物流成本
2011年4月底，央视财经频道记者选择国内现在最长的直达运输线路之一广东、辽宁线路，跟随货车司机进行了三天两夜的体验。调查结果发现，运费至少1/3被高昂的过路过桥费吸走。
中国货物运输总量75%由公路承担，过路过桥费占运输成本的20%~30%。2010年中国物流总费用占国内生产总值比重约18%左右，比发达国家高出一倍。当前国内通胀态势难控，物价不断拉高，物流成本是主因之一。2007年，国内对物流货运车辆全国范围内实施计重收费，进一步使货运行业利润流向道路资源拥有者。以赣粤高速公路公司为例，实施计重收费后，收益飙升35%。
今年1月河南农民时建锋因为偷逃过路费而被判无期徒刑的新闻，引发民众的热烈讨论以及对许多公路存在“天价过路费”问题的质疑。时建锋涉嫌在2008年5月到2009年1月间，把假军牌挂在自己的两辆大货车上，共免费通行2000多次，偷逃过路费金额368万多元人民币。民众批评时建锋在8个月里，过路费竟可以高达380多万，显示公路高收费的极不合理。
2011年1月18日，交通运输部副部长翁孟勇表示，将通过建设“低收费的优质快速道”以及“免费普通公路”双轨系统，来降低中国国内的交通运输成本，并严格限制收费公路的收费标准不能过高。翁孟勇在新闻发布会回答记者提问时称：“没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状。”两个月后，交通部综合司副司长蔡玉贺透露，交通部正在研究公路收费标准和体系，现行收费公路最高收费年限的30年标准可能会延长，同时收费的标准将下降。他说：“国外很多收费公路可以收90年甚至100年。”6月，中央五部委开始清理公路不合理收费，要求已还清贷款公路须停止收费。这项为期一年的专项清理活动效果如何，尚待观察。
治理公路不合理收费行动，向市场发出强烈信号。2011年7月，国内评级机构中诚信国际向客户发出调级公告，将收费公路行业展望由“稳定”调整为“负面”。中诚信在下调评级报告中指出，个别省属高速公路的通行费收入不足以支付全部债务的利息支出，出现资金流紧张的局面。国泰君安最新研报也显示，目前全国交通系列贷款总额约2.3万亿元，贷款年利息支出约2400亿元，而交通年收费净收入约1800亿元，交通收费平台项目经营现金流本息偿还缺口较大。
在银行停贷，企业现金流紧张，风险逐步暴露的情况下，指望收费公路降低收费强度，改变收费偏高的现状，恐怕是“与虎谋皮”吧。