据不完全统计,截至2008年年底,全世界已实施收费公路政策的国家和地区有70个,收费公路总里程约30.4万公里。上世纪80年代以来,不仅发达国家的收费公路稳步发展,发展中国家收费公路发展也在逐步加快,在东亚、拉美和非洲的一些国家,收费公路政策对高等级公路建设资金筹集发挥了重要作用。
交通运输部科学研究院副总工程师孙小年表示,总体上看,结合本国公路基础设施建设养护实际需求、政府资金能力以及调节流量和保护环境等特殊需求,根据不同政策取向与目的,把公路收费作为一项公共政策加以采用,是当今一些国家逐步趋同的做法。
收费公路呈普遍增长趋势
近二十年来,实施收费公路政策的国家数量在不断增加,收费公路规模也在不断扩大。大多数发达国家保持了相对平稳的增幅和增速,而发展中国家则表现出收费公路数量增多、增速快等特点。
意大利、法国和西班牙是欧盟典型的依靠收费公路政策建成高速公路的国家。2008年,三国收费公路分别达到了5694公里、8522公里和3335公里,占到欧洲收费公路总里程的41.88%。
还有一些发达国家,如美国、德国、奥地利则主要以财政投资、政府主导的模式建设公路基础设施网络。美国公路主要由联邦和州政府投资建设,建设资金来源主要有三种,包括公路税收、发行债券和公路收费。公路税收是美国公路建设的主要资金来源,约占公路建设资金的70%,其他两项分别占20%和10%左右。美国1956年通过的联邦资助公路法和公路税收法决定征收各种公路交通税(包括汽车燃油税、轮胎税、卡车购置税和重型车辆使用税),建立公路信托基金。20世纪90年代初建成的由高速公路构成的美国州际公路系统,其建设资金的主要来源就是公路信托基金。鉴于美国公路网已经基本完善,目前公路信托基金60%以上都用于公路养护。
在亚洲,日本和韩国依靠收费公路政策建成了全国高速公路网络。日韩两国高速公路网全部收费,而且对行驶高速公路的所有客车、货车均收取通行费。
20世纪80年代末期以来,收费公路政策在发展中国家迅速发展,在东亚、拉美和非洲的一些国家,收费公路政策成为支撑高等级公路建设的主要政策,尽管收费公路建设引入时间不长,但收费公路增长较快。近十年来,南非、克罗地亚、巴西等国家收费高速公路增长超过100%,且仍在逐步扩大收费公路政策的范围;虽然收费公路占全国公路总里程的比例也很低(多在1%以下),但占高速公路的比重却日益提高,印尼、南非、墨西哥等国家甚至达到100%。
实行长期收费、特许经营,重视规模经济效益
了解到,实施收费公路政策的国家,多采取长期收费方式长期坚持收费公路政策。
外国收费公路的收费期限一般都为30年至50年,长的甚至达100年。美国、法国、意大利等国家在法律上没有明确规定收费年限,而是在政府和投资者的特许经营协议里自行商定。具体到项目,加拿大多伦多H407高速公路,收费期限99年,到2098年;而美国芝加哥高架公路1959年建成收费到转让收费权99年,实际收费期145年。
此外,在收费公路监管、特许经营和运营模式等方面,国外也有不少做法值得借鉴。
在收费公路运作中,国外普遍采取特许经营制度。20世纪90年代初,阿根廷政府将特许经营范围逐步扩大到公路基础设施领域,把国内三分之一的城际道路特许给私人投资者运营管理。
在法国、意大利、西班牙、葡萄牙、希腊等国,收取通行费保证道路建设与维护资金,也是采用特许经营的形式。
采取特许经营制度的国家,大多通过签订特许经营协议,明确政府主管部门和公路经营企业在收费经营管理中的权利、责任和义务。通过特许经营制度,收费公路经营纳入政府监管之下,政府也保障经营公司获得合理回报,但也不能获取超额收益。也有些实行特许经营的国家,投资收益、投资风险由政府和企业共担,当高速公路收益超过一定比例,高速公路企业就要将超额收益与政府分成,但当高速公路收益低于一定水平时,政府需要对高速公路企业进行补偿。
在收费公路监管方面,虽然各国采用的管理体制不尽相同,但都通过建立比较完善的法律制度,将收费公路筹资、经营、管理、监督纳入法律的制约和保障之下,从而保证收费公路的规范运营。如日本对于收费公路融资和管理除了有基本法外,涉及到的各项收费和税收都有相关的法律规定,对于收费额、税收归属、税收分配、借贷还债都有明确的法律条文规定,既能避免乱收费,又能对收费的各项程序和相关各方的权限及征收、分配、使用等进行规范。
鉴于高速公路是具有明显规模经济效益的产业,只有高速公路企业管理的公路资产达到一定规模,才可以实现不同效益公路的交叉补贴,才能用效益较好的项目弥补经济性差的项目,降低企业经营风险。因此,一些实施高速公路特许经营的国家,多将特许经营权授予大型高速公路公司,以取得规模经济效益。日本和欧洲的高速公路特许经营公司经营规模十分庞大,所管理的高速公路可达数千公里,并形成网络。
借鉴他国经验加快我国“两个路网体系”发展
世界各国收费公路发展的经验,有几点值得我国学习借鉴。一是建立特许经营制度;二是收费和收税用于公路建设养护管理,并有完备的法律、法规支撑;三是普遍采取收费期限较长、标准较低的经营管理模式。这些对我国收费公路政策调整都具有借鉴作用。
目前,交通运输部正在研究和完善构建“两个路网体系”,即统筹发展以政府主导的高速公路为主的低收费、高效率的“收费公路体系”和以普通公路为主的体现政府普遍服务的“非收费公路体系”。孙小年表示,要实现“两个路网体系”的构想,必须在以下几方面抓紧推进:
第一,要加快修订《公路法》、《收费公路管理条例》,为收费公路健康、可持续发展提供法律保证。调整收费政策取向,实现由原来收费筹集建设资金向促进高速公路网平衡发展与筹集养护运营资金并重转变。
第二,要完善制定高速公路收费、经营、监督等配套实施细则,辅以有力的社会监督,确保高速公路规范发展、有序运营。
第三,在新修订法律和制度框架下,适当延长高速公路收费期限,降低收费标准,逐步向“较低费率、合理期限”政策导向过度。
第四,顺应高速公路经营企业规模化、收费经营合同化的发展趋势,逐步实现高速公路省(区)域“联网收费、统贷统还”与“合同化、精细化管理”。